Talkshow für alle?: Der Zugang von Parteien zu Wahlsendungen

Das Oberverwaltungsgericht NRW hat in einem vor der Europawahl ergangenen Eilbeschluss den WDR dazu verpflichtet, die Partei Bündnis Sahra Wagenknecht („BSW“) zu der WDR-Sendung „Wahlarena 2024 Europa“ mit verschiedenen Spitzenkandidaten einzuladen.1) Das OVG änderte damit die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln ab, welches den Eilantrag des BSW zuvor noch abgelehnt hatte. Die Entscheidungen bieten Anlass, die verfassungsrechtliche Struktur und die Kriterien des Zugangs von Parteien zu öffentlich-rechtlichen Wahlkampfsendungen näher zu beleuchten. Gerade bei neu gegründeten Parteien stellt sich die Frage, inwieweit bei einer Abstufung des Zugangs auch die prognostizierten Erfolgsaussichten zur Bestimmung des politischen Gewichts herangezogen werden können.

Wahlberichterstattung ist besonders für kleine Parteien von Bedeutung

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk begleitet staatliche Wahlen in der Regel mit einer ganzen Reihe von Formaten zur Wahlberichterstattung. Hierunter fallen die besonders prominenten „TV-Duelle“, bei denen die Spitzenkandidaten der beiden (oder zuletzt drei) aussichtsreichsten Parteien von Journalisten befragt werden, weil einer der Spitzenkandidaten hohe Chancen besitzt, vom Bundestag zum nächsten Kanzler gewählt zu werden. Hinzu kommen weitere journalistische Formate und insbesondere Diskussionsrunden, die ein breiteres Spektrum an Parteien abdecken.

Gerade für kleinere Parteien ist diese letztgenannte Kind der Wahlberichterstattung von erheblicher Bedeutung. Diese Parteien, die in weit geringerem Umfang von der generellen Parlaments- und Politikberichterstattung profitieren und üblicherweise auch deutlich weniger Wahlwerbung finanzieren können, können so auf der „großen Bühne“ mitdiskutieren und öffentliche Wahrnehmung erlangen. Um ein solches Format handelte es sich bei der „Wahlarena 2024 Europa“. Eingeladen waren die Spitzenkandidaten von sieben Parteien.

Verfassungsrechtlicher Zugangsanspruch

Ein Anspruch auf Teilnahme an einer solchen redaktionellen Wahlsendung ergibt sich nicht aus der einfachrechtlichen Regelung des § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG, da keine öffentliche Leistung vorliegt. Es fehlt bei einer redaktionell gestalteten Sendung an einer bewussten und zweckgerichteten Vorteilsgewährung an die teilnehmenden Parteien. Anders als bei der Bereitstellung von Sendezeit für parteiliche Wahlwerbesendungen, welche die Parteien eigenverantwortlich nutzen können, sind bei derartigen Diskussionsformaten Thema, Kind, Ablauf und Zeitpunkt der Sendung von den Rundfunkanstalten im Rahmen ihres Programmauftrags bestimmt. Diese journalistischen Formate dienen dazu, die Aufgabe des Rundfunks zu erfüllen, nämlich die Öffentlichkeit von Parteien, Kandidaten und den von ihnen verfolgten Zielen und Programmen zu unterrichten. Der Werbeeffekt für die vertretenden Parteien ist lediglich ein begünstigender Nebeneffekt.2)

Ein Teilnahmerecht – bzw. richtigerweise ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung (OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2002 – 8 B 1444/02 –, juris Rn. 21) – kann sich aber (mittelbar) aus dem aus Artwork. 21 Abs. 1 GG abgeleiteten Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien ergeben.

Verfassungsrechtliches Spannungsfeld: Chancengleichheit und Rundfunkfreiheit

Artwork. 21 Abs. 1 GG gebietet dem Grunde nach eine strenge und formale Gleichbehandlung der Parteien durch den Staat. Die Ungleichbehandlung durch staatliches Handeln – etwa die Nichtberücksichtigung einer Partei in einer öffentlich-rechtlichen TV-Diskussion – bedarf der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung durch kollidierendes Verfassungsrecht. Als solches kommt die Rundfunkfreiheit nach Artwork. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in Betracht. Sie umfasst unter anderem das Recht, die Sendungen nach einem eigenen redaktionellen Konzept durchzuführen und insbesondere die Teilnehmer selbst zu bestimmen. Kollidierendes Verfassungsrecht ist in diesem Fall im Übrigen die Chancengleichheit anderer Parteien: Hintergrund ist, dass die Gleichbehandlung der Parteien im Ausgangspunkt bezweckt, die Gleichheit des Bürgereinflusses und die Gleichheit im Wettbewerb sicherzustellen, was aber auch bedeutet, dass der Staat die sich aus dem Bürgerzuspruch ergebenden Unterschiede berücksichtigen muss und er die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen darf.3)

In diesem Spannungsfeld zwischen der Chancengleichheit der Parteien einerseits und der Rundfunkfreiheit sowie der Chancengleichheit konkurrierender Parteien andererseits bewegt sich das Downside des Teilnahmerechts von Parteien an redaktionellen Wahlsendungen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk.

Doppelte Relevanz der Chancengleichheit

Die Chancengleichheit ist in diesem Zusammenhang gleich an zwei Stellen related: Zum einen müssen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ihre Wahlberichterstattung insgesamt dergestalt ausrichten, dass sie dem Gebot der Chancengleichheit Rechnung trägt. Die Berichterstattung muss mit anderen Worten entsprechend der Gewichtung der Parteien ausgewogen sein. Zum anderen muss das redaktionelle Konzept, welches einer konkreten Sendung zugrunde liegt, dem Gebot der Chancengleichheit entsprechen, was ebenfalls eine Abstufung nach der Gewichtung zulässt.

Kriterien der „abgestuften Chancengleichheit“

In Rechtsprechung und Literatur sind unter dem Stichwort der „abgestuften Chancengleichheit“ über die Jahre eine Vielzahl an Kriterien diskutiert worden, mit denen eine Einordnung nach dem Gewicht der Parteien vorgenommen werden kann.

Die Terminologie lädt dabei zu Missverständnissen ein. Die abgestufte Chancengleichheit ersetzt nicht die Chancengleichheit aus Artwork. 21 GG und ist auch kein Prinzip, was selbständig mit der Rundfunkfreiheit abgewogen wird.4) Stattdessen ist sie letztendlich das Ergebnis des Versuchs, die Abstufung von staatlichen Leistungen nach dem Gewicht der Parteien zu beschreiben.

Für eine Gewichtung der Parteien ist eine schematische Anknüpfung an die vergangenen Wahlergebnisse nicht ausreichend. Diese würde Veränderungen und politische Entwicklungen außer Acht lassen und zu einer Versteinerung der politischen Verhältnisse führen. Stattdessen müssen zusätzlich weitere Kriterien herangezogen werden. Das Bundesverfassungsgericht benennt hier etwa Zeitdauer des Bestehens, Mitgliederanzahl, Organisationsgrad, Vertretung im Parlament oder Regierungsbeteiligung.5)

Auch die zeitliche Verortung von Wahlsendungen kann eine Rolle spielen: Je näher eine Sendung vor dem Wahltag liegt, desto gewichtiger ist der Effekt für die Wahlentscheidung, weshalb die negativen Auswirkungen für die benachteiligte Partei hier besonders hoch sind. Bei einem Sendungstermin kurz vor der Wahl bestehen als Nicht-Teilnehmer nur eingeschränkte Möglichkeiten, sich mit den Inhalten der Diskussion auseinanderzusetzen.6)

Die Erfolgsaussichten bei der anstehenden Wahl können ebenfalls einbezogen werden, wenngleich in Anbetracht der ihnen anhaftenden Volatilität ein isoliertes Abstellen auf (einzelne) Umfrageergebnisse nicht ausreichend sein dürfte.

BSW wurde durch ein retrospektives Sendungskonzept benachteiligt

Der WDR hat im vorliegenden Fall die Nicht-Einladung des BSW maßgeblich damit begründet, dass Teil des geplanten Codecs eine nach Themenblöcken gegliederte Diskussion sei, die „auch“ Rückblicke in die abgelaufene Wahlperiode enthalte. Der Teilnehmerkreis sei daher begrenzt worden auf Parteien, die im bisherigen Europäischen Parlament mit relevanter Stärke vertreten sind und auch in Deutschland ein relevantes Gewicht haben, woraus sich CDU, SPD, Grüne, AfD, FDP, CSU und Linke – und eben nicht BSW – ergeben hätten.

Zu Recht hat das OVG NRW – anders als das VG Köln – diese Differenzierung beanstandet. Die Begrenzung des Teilnehmerkreises auf bereits im Parlament vertretene Parteien wegen einer (in Teilen) rückblickenden Diskussion verletzt die Chancengleichheit des BSW. Zwar weist Wahlkampf auch Vergangenheitsbezug auf und dient der Darstellung der eigenen Erfolge oder der Kritik an Fehlleistungen. Diese Retrospektive aber zum Hauptmerkmal der Differenzierungsentscheidung zu erheben, obwohl im Sendungskonzept lediglich „auch“ auf sie zurückgegriffen wird, überzeugt nicht. Im Übrigen battle schon aufgrund des Codecs der Sendung, nämlich der Erörterung von vorab durch Bürger eingereichten Fragen, sehr wohl mit der Diskussion über zukunftsgerichtete Themen zu rechnen. Auch battle einzustellen, dass es sich um eine Diskussionsrunde der Spitzenkandidaten in der besonders heißen Section – nämlich drei Tage vor der Wahl – handelte, was eine (reine) Retrospektive bereits unwahrscheinlich erscheinen ließ.

Das Argument des VG, die Einladung des BSW würde dieses gegenüber den anderen Eingeladenen bevorteilen, weil nur die übrigen Parteien kritischen Nachfragen zu der abgelaufenen Legislaturperiode ausgesetzt wären, verfängt vor dem Hintergrund des nicht ausschließlich retrospektiven Sendungskonzepts nicht. Auch dürfte dieser Umstand die Chancengleichheit der konkurrierenden Parteien nur unwesentlich beeinträchtigen, diejenige des BSW battle durch eine völlige Nichtberücksichtigung aber besonders gravierend betroffen.

Grundsätzlich läuft ein auf dem Kriterium des „Rückblicks“ basierendes Sendungskonzept mit der Folge, nur die bisherigen Parlamentsparteien einzuladen, Gefahr, gewissermaßen „durch die Hintertür“ – entgegen der Rechtsprechung des BVerfG – nur auf die letzten Wahlergebnisse abzustellen. Entsprechend finden sich auch zahlreiche gerichtliche Entscheidungen, die retrospektive Konzepte beanstandet haben.7)

Gute Erfolgsaussichten sorgen für „relevantes Gewicht“

Das zweite Differenzierungskriterium – das relevante Gewicht der Parteien in Deutschland – ist zwar generell zulässig, das VG Köln hat jedoch die in Rechtsprechung und Literatur vorgeschlagenen Kriterien zu schematisch in die Bewertung einbezogen. Es hat ein „relevantes Gewicht“ bei dem BSW abgelehnt und dies auf einen Vergleich mit der Linken und der FDP gestützt. Die hierbei verwendeten Kriterien sind zwar allesamt für sich genommen zutreffend (höhere Wahlergebnisse zur letzten Bundestagswahl, längerer Bestand, Regierungsverantwortung im Bund bzw. Ländern, höhere Mitgliederzahl, Teilnahme an überregionalen Wahlen bei FDP und Linke), jedoch hat das VG hierbei die besondere State of affairs des BSW übersehen: All diese Kriterien sind typischerweise bei neu gegründeten Parteien schwach ausgeprägt.

Die Teilnahme an überregionalen Wahlen taugt vorliegend nicht als Kriterium, da das BSW wegen der erst im Januar 2024 erfolgten Gründung bisher gar keine Gelegenheit hatte, an solchen teilzunehmen.8) Vielmehr wäre hier einzustellen gewesen, dass die Partei trotz Gründung im Januar plant, an allen folgenden überregionalen Wahlen teilzunehmen. Auch der kurze Bestand der Partei und die – im Vergleich – niedrigen Mitgliedszahlen sind kein durchgreifendes Argument. Es ist umgekehrt besondere Vorsicht geboten, dass eine Überakzentuierung dieser strukturellen, vergangenheitsbezogenen Aspekte Neugründungen von Parteien nicht (zusätzlich) erschwert und junge Parteien vom Wettbewerb ausschließt. Relevantes Gewicht hat nicht nur, was „alt und bewährt“ ist. Ganz im Gegenteil sprechen die binnen kurzer Zeit erlangten finanziellen Zuwendungen von rund sieben Millionen Euro, die stark steigende Mitgliederzahl binnen weniger Monate und der schnelle Aufbau einer Organisationsstruktur, welche eine Teilnahme an Europawahlen, Landtagswahlen und Kommunalwahlen ermöglicht, für ein gewisses Gewicht. Einzubeziehen ist auch, dass das BSW – trotz weniger Wochen des Bestehens – bereits in Gruppenstärke im Bundestag vertreten ist und drei Landtagsabgeordnete stellt.

Entscheidendes Kriterium ist in Anbetracht der besonderen State of affairs der erst vor wenigen Monaten erfolgten Gründung die Erfolgsaussicht bei der anstehenden Wahl, wobei zur Bestimmung auch auf Umfragedaten zurückgegriffen werden kann. Das BSW konnte seit Gründung stabile Umfrageergebnisse in einem „Umfragekorridor“ von 4 bis 7 % erreichen und daneben bereits Erfolge bei den Kommunalwahlen in Thüringen feiern. Die generellen Zweifel, denen Umfragedaten für die Bestimmung des relevanten Gewichts einer Partei anhaften, werden vorliegend dadurch relativiert, dass sich die Umfragen einerseits über einen gewissen Zeitraum – nämlich von der Gründung bis zum Wahltermin – erstrecken und es sich andererseits auch nicht nur um Umfragen nur eines Instituts gehandelt hat.

In der anzustellenden Gesamtabwägung lässt sich damit das Minus hinsichtlich der strukturellen Kriterien durch ein Plus bei den Erfolgsaussichten ausgleichen, sodass dem BSW ein ähnliches Gewicht wie der Linken zukommt und in der Nichtberücksichtigung ein Verstoß gegen die Chancengleichheit liegt.

Auch die in die Abwägung einzustellende Rundfunkfreiheit vermag hieran nichts zu ändern. Sie wird lediglich leicht beeinträchtigt, da das Konzept der Sendung beibehalten werden kann und auch bei acht statt sieben Teilnehmern funktioniert.

Fazit: Umfassende Gesamtwürdigung notwendig

Die Entscheidungen zeigen, dass eine umfassende Gesamtwürdigung nötig ist, um zwischen Chancengleichheit und Rundfunkfreiheit zu einer größtmöglichen Wirksamkeit in Kind praktischer Konkordanz zu gelangen. Bei dieser Gesamtabwägung stehen die vom BVerfG entwickelten Kriterien nicht gleich gewichtig nebeneinander, sondern bedürfen der Gewichtung im Einzelfall: Bei neu gegründeten Parteien darf nicht auf die vorangegangenen Wahlergebnisse und kann jedenfalls nicht ausschließlich auf die organisatorischen Faktoren abgestellt werden. Besondere Relevanz kommt bei neu gegründeten Parteien somit den Erfolgsaussichten zu, wobei hier auf eine möglichst breite Umfragebasis und auf bisherige (auch regionale) Wahlteilnahmen abgestellt werden kann.